你無法想像的這三個原因:租金管制反而害了租客

租金管制在許多國家都存在甚至能追溯到羅馬帝國,美國的租金管制政策約在羅斯福總統新政(New Deal)時代大量興起,現在在全美許多租金昂貴的大城市都能見到租金管制的蹤影,甚至有些地方正在考慮啟用租金管制來抵抗高漲的租金、住不起的房價。這個深具歷史性的政策,究竟幫到誰、又害到了誰呢?


羅馬時代跟現代都市一樣有租房問題

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租金管制是什麼? 除了奧瑞岡州(Oregon)有全州性的租金管制政策以外,大部分租金管制是由地方政府制定相關規範。租金管制通常是對於租房市場幾個面向進行控制:

  1. 租金以及其漲幅的限制;

  2. 驅趕的限制,也就是規定房東只有在某些特定狀況下才能進行驅趕,例如欠租、違反規則、屋主收回自住等;

  3. 通常要求房東必須維持屋況至適宜居住的標準(habitability),並對這些標準有特殊規範(例如幾年要刷一次牆壁等);

  4. 通常有一個主管機關監督這些規範的執行,例如在筆者執業的紐約有「紐約州房屋及社區重建局(DHCR)」。

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全美租金管制狀況 全美目前有6個州有不同程度的租金管制政策,分別是奧瑞岡州、加州、華盛頓DC、紐約、紐澤西、以及馬里蘭,37個州禁止或不支持租金管制,另有7個州不禁止、但也沒有相關的管制規定。 在有租金管制的州裡面,有些地方政府甚至租金管制房佔了總體房源的一大部分,例如紐約市約有45%是租金管制(或租金穩定)樓房,在華盛頓DC約有超過一半的房源是租金管制,而在舊金山以及洛杉磯等加州一線大城都有超過七成以上的租金管制房源。[1] 值得注意的是,幾乎所有住房昂貴的城市都有不同程度的租金管制政策,例如紐約市、舊金山、洛杉磯等一線大城等,然而租金管制似乎對於控制房價沒什麼幫助,這些城市還是一樣貴得住不起。


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租金管制真的那麼好用嗎?

租金管制到底有沒有解決房價過高、租客住不起的問題呢?由於租金管制已經施行多年,研究者們也有許多素材可以利用,因此針對這個問題也多少有了些解答。

答案簡單來說是:有但也沒有

租金管制解決的租金問題是針對既有的租客們,因為房子變成了租金管制、這些租客們便不再需要擔心會因為租金高漲而被趕出自己的社區。 針對舊金山的研究顯示,租金管制政策讓讓租客更傾向於留在租房,提升了約20%的意願,因此也使得租房穩定性大幅提升。不過,即使這些享受到租金管制好處的租客們,隨者時間推移也逐漸遷出這些租金管制的公寓:研究顯示十年後還住在這些公寓的人只有原來的10%。

然而,租金管制卻對未來的潛在租客帶來負面影響,原因如下:

  1. 租金管制使得房源更加稀缺,因為開發商可能更不願意興建新樓,或者蓋新樓但是不蓋租金管制類型的公寓樓;

  2. 無法解除租金管制的房東們,由於害怕租金管制的高度管制會使得他們收不到租金,因此對於新租客的收入水平、信用分數等等更加要求,使得真正低收入的人們難以住進租金管制房,收入穩定、信用良好的的中產階級能住進租金管制樓房而受益,低收入者反而難以享受這個立意良好的政策[2]

  3. 租金管制使得房屋資源的分配非常隨機而不公平,例如一個住在三房一廳公寓的五人家庭有父母和三個小孩,等到孩子都長大搬出去之後,父母們雖然已經用不到那麼大的地方只需要一房一廳,但是因為不想失去租金管制的優惠樓房,因而繼續占用一個他們不需要的大空間,這樣使得真正需要三房一廳的人無法使用到這個資源。根據學者統計,因為租金管制造成的資源分配不當,估計讓紐約損失每年5億美元的使用價值[3]


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為什麼政客們熱愛租金管制?

既然租金管制只有短期利益而且只能嘉惠現有租客、反而限制了都市及社區的未來發展,那麼為什麼還有這麼多政客們前仆後繼的提出租金管制,而且只要在房源短缺、房價高漲的地方,租金管制就彷如神主牌一般無敵?

也許這些是可能的原因:

· 比起經濟學家們冗長的研究、區劃(Zoning)委員會複雜的長遠效應,租金管制實際有感、看得見摸得著,尤其對現有的租客來說,租金不會飛漲,這就是一個眼睛看得到的好處;

· 相對於其他類型的政策,例如Section 8租金補助,大面積的地圖攻擊形租金管制政策不花稅金,而能夠把成本轉嫁在房東身上,政客跟選民都皆大歡喜;

· 住房供給的問題太過錯綜複雜,租金管制簡單粗暴,並且容易讓普羅大眾接受。

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. . . 地產開發案及房東們成為貧富不均的代罪羔羊

美國多家庭住房委員會(National Multifamily Housing Council)主席David Schwartz,他曾經有個針對COVID-19疫情期間驅趕暫停令的比喻:

你去看看那些超市雜貨店,你不會建議說如果沒錢的話,在經過結帳台的時候就直接拿走你想拿的東西就好,不用付錢的。

而他認為,這正是政客們告訴廣大租客的訊息:

你如果沒錢就不用付房租了,繼續住在那邊就好。

這似乎忽略了大部分的租金其實必須用來支付地稅、水電瓦斯、保險、維修等等費用,真正進到房東口袋的未必有那麼多。

那麼,為什麼這樣的租金管制政策會大受歡迎呢?

如果這是某種仇富的心理,為什麼同樣的政策比較不會出現在其他用資本賺錢、以錢滾錢的行業呢?

關於這點也許並沒有太多研究作為註腳,但紐約市最近的幾個大型開發案中的反對聲浪也許能提供一點解答。

紐約市的居民們似乎對於大型開發案不買單,包括亞馬遜在一系列宛如選妃的第二總部選址最終選上紐約市的長島市、但該計畫卻因為受到當地反對聲浪而作罷;其他例如曼哈頓哈林區Lenox Terrace的大型擴張計畫、以及差點胎死腹中的紐約市法拉盛水岸開發計畫等。


法拉盛水岸現狀


法拉盛水岸開發案計劃圖

在反對這個針對幾乎零利用率、儼如廢墟的法拉盛水岸開發計畫時,民選議員指控越來越多的豪華康斗(Condo)公寓、大型酒店、購物中心、餐廳

讓大批人陷入貧困」(“plunging large swaths of people into poverty)。

為什麼這些開發商投入大量資金的開發案讓人陷入貧困呢?

或許並非地產開發案讓人陷入貧困,然而這些豪樓華廈確實讓原本不那麼扎眼的、路邊無家可歸的老人顯得更加無助。正所謂朱門酒肉臭、路有凍死骨,若不是朱門那樣的金碧輝煌,也映照不出凍死骨的可憐。


嶄新豪華的地產建築是清晰可見的,這些精美的建築、布置得華麗精緻的店面,簡直是一個血淋淋的對貧富差距的提醒,地產開發案幾乎是貧富差距的視覺化。尤其當一個拾荒老人走過這些店面前的時候,這幅畫面太有力了 — — 比什麼經濟全球化、複雜的稅法、政策與偏見都來的更清晰可見,也更直接。這種視覺效果是十篇大量資料分析的論述所無法比擬的。

當看到豪華樓宇、擁有房屋的房東們,直接說「房子太貴住不起」、「我們不要社區變成我們認不得的樣子」似乎簡單許多,畢竟一堆數字和研究方法對大部分人來說一點都不性感、只是一群在學術象牙塔裡的空想罷了。

[1] Source: National Multifamily Housing Council

[2] Davidson, Adam. 2013. “The Perverse Effects of Rent Regulation.” The New York Times, July 23, 2013

[3] Glaeser, Edward L., and Erzo FP Luttmer. 2003. “The misallocation of housing under rent control.” American Economic Review 93.4: 1027–1046.

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